通过技术支持伙伴关系与平台加强国家主导的卫生体系

所有收入水平的国家都依赖政府体系之外的专门技术专长，来设计并实施有效的卫生政策、开展复杂分析、评估改革，并把全球证据转化为本地现实。高收入国家通常将卫生筹资建模、评估、数字架构设计等技术工作外包给学术机构、咨询公司和个人专家。许多中低收入国家（LMICs）其实拥有具备同类专长的本土机构和区域网络，但缺乏国内资金和恰当的机制，无法按自身条件获取这些专长。
数十年来，这一资金缺口在很大程度上由捐助方出资的模式填补：通过美国国际开发署（USAID）、英国外交、联邦与发展事务部（FCDO）、其他双边或多边机构以及全球慈善组织签订的大型执行机构，在各国内部派驻顾问和技术团队。
这一模式存在明显的局限。它是供给驱动而非需求驱动的，围绕捐助方项目要求而非国家政策进程来组织。捐助方资助的技术援助常常强化了平行结构——例如采购商品、报告数据等——绕开了政府实际依托的国内和区域机构。各国政府往往只能与由捐助方和执行伙伴挑选的专家合作，而不是与最有助于推进国内议程的专家合作。技术支持的时机与捐助方项目周期而非政府时间表相吻合。有时，技术支持缺乏成功交付与实施所需的背景细微差别。
尽管存在缺陷，这一体系为卫生系统强化进程提供了持续不断的技术专长投入。而其局限也正通过若干本地化策略得到应对，这些策略日益吸纳本地的技术援助提供方。
由于美国国际开发署（USAID）的关闭、英国 FCDO 的削减以及其他近期发展援助的下降，该体系如今已基本瓦解。问题在于，是否会有某种体系取而代之，以及如何用一个更好的体系将其替换。
技术援助资金支持体系的瓦解，正与全球卫生援助治理和筹资方式更深层的转变同时发生。两种相互强化的变化正在塑造新的格局。这一新格局带来真正的机遇，但也造成一个必须填补的结构性缺口。
新兴援助环境的决定性特征，是各方正汇聚于精简契约（compact）模式，即由政府间协定约束双方承诺特定的卫生投资、共同筹资目标和问责机制。这与世界银行、亚洲开发银行（ADB）等多边开发银行（MDB）持续开展的卫生系统投资支持并行推进。
世界银行与日本政府及世界卫生组织（WHO）共同发起的「健康工作领导人联盟」（Health Works Leaders Coalition）正在制定《国家卫生契约》（National Health Compacts）。这些契约是由政府主导的五年路线图，旨在统筹国内与外部资源，并为卫生结果建立问责。截至 2025 年 12 月，已有 15 个国家与世界银行制定了契约，预计今年晚些时候还将有更多国家加入。然而，目前计划用于支持政府执行《国家卫生契约》技术环节的资金十分有限。
美国政府——在「美国优先全球卫生战略」（America First Global Health Strategy）之下——已将其双边卫生援助架构的绝大部分转向直接的政府间协定或谅解备忘录（MOU）。截至 2026 年 8 月，已有 34 个国家签署涵盖 2026–2030 年期间的谅解备忘录，总价值至少 242 亿美元，其中约 40% 将由受援国政府共同投资。1 美国政府已开始就某些国家及这些谅解备忘录所锁定的专题领域，向相关伙伴发出简短概念说明的征集请求，但这些征集能否以及如何转化为对各国实施工作的支持尚不明朗。
这些契约代表着向政府自主权的重大转变，但同时也为签署国提出了一套要求严苛的新条件。各国政府既要同时领导复杂的多年度议程，又要经由国家体系管理大规模外部资金流、达到绩效基准并进行大规模共同筹资——而往往缺乏曾经支撑这些职能的技术支持基础设施。
政府如何获得兑现这些承诺所需的技术专长，目前尚无答案。执行这些新契约需要重新构想技术援助模式，从填补空缺式做法转向能力强化式模式，以提升这些规划和成果的可持续性。在这种新常态下，除了实施卫生系统项目所需的常规技术技能之外，各国还需要具备额外技能组合的人员，包括法律合同与国际贸易协定、信息通信技术（ICT）与数据系统（含人工智能）及生物信息学、以及知识产权方面的专长。
契约化的转变正在一种政治背景下展开，其特点是中低收入国家政府——尤其是非洲国家——强烈且日益增长地要求摆脱依赖援助、由捐助方驱动的模式。
2023 年 12 月发起的《卢萨卡议程》（Lusaka Agenda）明确提出，全球卫生机构应转向与国家规划和预算相对接、增加国内筹资、强化综合初级卫生保健。随着《卢萨卡议程》呼吁开展协调一致的、与政府对接的投资，全球基金（Global Fund）和免疫联盟（Gavi）等全球卫生机构正越来越多地探索与多边开发银行行动相配合的共同筹资安排，以取代平行的卫生系统强化项目。
2025 年由加纳总统马哈马发起、并获非洲国家元首背书的《阿克拉重置》（Accra Reset）呼吁重新构想全球卫生治理架构，使非洲拥有与其疾病负担相称的权力和问责。非洲疾控中心（Africa CDC）的《卫生安全与主权议程》同样呼吁从依赖援助转向自主决定。
这些框架正在共同重塑政府与捐助方的互动方式、多边开发银行行动的结构，以及任何新的外部支持模式必须证明何种合法性才能立足。
近期全球卫生系统强化支持变化的一个直接后果，是许多中低收入国家政府在获取技术专长方面出现突然的真空。正处于复杂卫生系统强化进程中——重组卫生筹资、卫生信息系统数字化、推广社区卫生工作者项目——的国家，如今可能已经没有为其完成这些进程所需的技术支持提供持续资金的来源，也没有获取这种专长的架构。
世界银行和其他多边开发银行的项目结构只包含数量有限、前置安排的技术组成部分，侧重于分析和初步设计。在某些情况下，政府可以动用多边开发银行项目内的信托基金为技术支持提供资金，但一项独立评估发现，政府在使用这些资金时往往面临繁琐的采购程序和其他障碍。「美国优先」双边协定由美国国务院管理，而美国国务院自己也承认，其签约基础设施有限，境内工作人员也非常少，难以管理实施。
专长存在于国家、区域和全球机构之中，资金也以契约、多边开发银行行动、双边和慈善资金的形式存在。所缺少的，是把政府与其所需的技术支持、按其需要的方式连接起来，使这些投资取得成功的机制。
我们不再把我们的优先事项外包出去。
当前时刻既带来了无法充分获取技术专长的严重风险，也带来了构建更好体系的难得机遇。
各国政府领导人明确表示，他们不会回到旧模式的翻版。一位部长在最近一次卫生部门年度联合评估会议上表示：「我们不再把我们的优先事项外包出去。」另一位则简单地说：「我们需要真正做过这件事的专家，来为我们提供如何在这里做的建议。」
这一时刻创造了千载难逢的机会，可以建立一个需求驱动、政府主导的体系，用于获取和部署技术专长，支持政府的卫生系统强化议程。
我们现在有机会创建共享的、可扩展的伙伴关系，使政府能够按需获取高质量的技术支持。卫生系统技术支持伙伴关系和平台是提供按需获取技术专长的途径之一。出资方可以把资源汇集到一个共同筹资机制，或直接资助与其优先事项相契合的特定技术支持需求。更契合或更整合的技术支持筹资，将使中低收入国家政府能够在需要之时，从一个精心构建的专家网络中获取其所需的专长，该网络包括国内机构、区域组织、大学和智库、前政府官员、个人专家以及全球技术伙伴。
长期目标是支持政府建立本国委聘技术专长的能力，正如较高收入国家把外包专长视为治理的常规特征那样。技术支持伙伴关系和平台可以按不同方式构建，以支持特定国家、区域、议程或出资方。它们在设计时必须确保不复演各国在采购方面所遭遇的种种难题。
我们需要真正做过这件事的专家，来为我们提供如何在这里做的建议。
四项支撑功能将使这些伙伴关系和平台在实践中发挥作用。
技术支持伙伴关系和平台可以采取多种形式构建：通过汇集捐助方供款的国别应对基金，通过经撮合形成需求驱动技术支持包的捐助方直接供资，或两者结合。政府将免费或以补贴费率获取专长。治理结构应确保由政府——而非捐助方或中间机构——决定优先事项并委聘支持，并建立与契约模式相映照的问责机制：注重成果、公开透明、相互问责。
技术支持伙伴关系和平台将帮助政府界定所需的专长，把需求转化为精准的技术规格，并从持续更新的专家网络中识别合适的人才和机构。这将发挥类似撮合服务的作用，把政府与全球专长生态系统连接起来，包括为有时限的分析与咨询需求提供快速响应的「服务台」功能。
政府获取技术专长的一个长期障碍，是采购、签约和财务管理的行政负担。技术支持伙伴关系和平台将代表申请支持的政府处理这些职能，实现快速部署，而政府无需为每一次合作都新建一套经捐助方认可的采购流程。
技术支持之所以失败，往往不是因为派错了专家，而是因为合作没有妥善设计结构、界定范围或随形势变化加以调整。技术支持伙伴关系和平台将在整个合作期间提供持续指导、同行评审和质量保证，推动以问题为导向的适应性支持。它们还将帮助专家对接全球和区域证据，支持利益相关方参与进程，并在各国改革经验中捕捉和传播教训，使知识不在每个项目结束时流失。
技术支持伙伴关系和平台可以明确以强化本地和区域机构作为专业专长的持续供给方为导向。这意味着尽可能刻意经由国内和区域伙伴安排合作，投资新兴技术机构，并将方法、框架和工具转移给区域卓越中心。
技术支持伙伴关系和平台还可以总结国别实施层面的经验教训，并将其反馈到全球规范、指南和同行学习倡议中，确保实践知识与学习成果得到积累、共享并在其基础上继续发展。
在传统全球卫生出资方经费下降之际，一股规模庞大、增长迅速的全球卫生资本浪潮正迫在眉睫。秉持有效利他主义路径的慈善出资方预期将从人工智能及更广泛技术领域创造的财富中获得更多资源，并正着手把比过去多得多的资金投入全球卫生领域。
GiveWell 和 Coefficient Giving（前身为 Open Philanthropy，开放慈善）是这些出资方中规模最大的两家，且双方都在积极寻求扩大其全球卫生捐赠。这些出资方以严格的成本效益证据为导向，偏好可衡量的近期成果。2026 年 7 月，Coefficient Giving 将 10 亿美元拨给 GiveWell 推荐的最具成本效益的全球卫生与减贫干预项目。
这一预期中的全球卫生资本激增是令人鼓舞的消息。它灵活、以证据为驱动，并在其他资金来源收缩之际到来。过去，有效利他主义路径往往把大部分资金集中于特定卫生商品或干预项目的经常性成本。借助新资金，这些捐赠方有机会把投资扩展到政府推进卫生议程、长期可持续交付这些干预所需的其他层面——例如卫生系统基础设施与机构、营运资金，以及为干预项目筹资并加以交付的技术专长。一些此类出资方已经在试验这种支持，并表示它们可能扩大对政府卫生系统的支援。
朝这一方向转变是对长期可持续影响的投资，可缓解单一干预项目资助挤占国内资源、导致资金下降后政府无力维持的风险。在这一时刻，慈善出资方有机会试验创新方式，把其不断增长的资源用作催化性的系统强化投资。例如，提供资金使中低收入国家政府能够获取技术专长，同时就这些投资如何在多年间通过多项挽救生命的干预放大成本效益形成证据。这一路径也顺应了日益高涨的国家主权呼声，并与新兴的政府主导契约相辅相成。
技术援助将不再由捐助方驱动的活动来定义——而将由政府主导的优先事项、协调一致的执行以及一线可衡量的成果来定义。
尼日利亚为政府主导的技术支持伙伴关系能是什么样子，以及维持它的筹资和机制为何如此重要，提供了具体例证。
在「尼日利亚卫生部门更新投资倡议」（NHSRII）之下，联邦卫生与社会福利部建立了全部门办法（SWAp），其资金池化的技术援助架构明确旨在取代碎片化的、由捐助方驱动的支持。技术援助委员会（TAC）首次会议把联邦和各州行动方、发展伙伴、世界银行以及更广泛的发展卫生伙伴小组聚集在一个用于排序、部署和匹配技术援助的统一市场之下。一个透明的意向征集流程正在对一支经过审查、随时可派出的技术专家团队进行预资格认定，以支持各州、减少延误并改进问责。技术援助计划已纳入州年度运营计划，并由资金池化的筹资额度作为支撑。
用全部门办法协调办公室领导层的话说：「技术援助将不再由捐助方驱动的活动来定义——而将由政府主导的优先事项、协调一致的执行以及一线可衡量的成果来定义。」
尽管仍处于起步阶段，尼日利亚的模式表明，政府主导的技术支持伙伴关系的治理架构是可以实现的——而且各国政府已经准备好发挥主导作用。
各国需要技术支持，而随着曾经提供支持的体系瓦解、新一代基于契约的改革承诺正在产生远超现有机制所能满足的需求，这种需求比以往任何时候都更为迫切。
全球卫生系统强化资金的崩溃也可能引发未来此类专长供给的危机：随着就业机会萎缩，全球卫生职业向其他领域的人才流失严重，而选择全球卫生作为职业道路的新兴专家也在减少。
问题在于，国际社会能否建立一个模式，使政府能够按需获取高质量专长，同时让出资方投资于共享的、可扩展的技术支持基础设施而非重复建设的项目。国际社会可以利用这一时刻，确保技术支持协调一致、高质量并嵌入国家体系，同时强化国内和区域专长——无论是现有的还是未来的——的全球生态系统，使知识得以积累，而不在每次合作结束时消失。
这一窗口不会长久敞开。全球卫生下一个时代的架构正在此时此刻成形——通过契约谈判、多边开发银行行动、主权框架以及正在设计新战略的慈善出资方。确保技术支持与专长获取成为该架构一部分的时机，是在蓝图最终定稿之前。